한국 농업이 절명상태가 된 근원엔 미국의 PL480호가 있다

한도숙 전국농민회총연맹 고문

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가난했던 어린 시절, 우리는 수제비를 참 많이 먹었다. 난 요즘도 매운탕에 들어간 수제비를 잘 먹지 않는다. 그러나 내 또래들은 쫀득한 수제비를 꼭 더 넣어 달라고 해서 잘도 먹는다. 어렸을 때 맛있게 먹었던 기억 때문에, 그 추억의 맛으로 먹는다는 것이다. 요즘 젊은이들이 좋아한다는 ‘치맥’(치킨과 맥주)은 확실하게 우리의 입맛이 변했음을 증명한다. 일대 전환이다. 그 사이 무슨 일이 일어난 것일까.

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해방 후 1950년대에는 식량 자급률을 높이기 위해 ‘미곡증산 5개년 계획’과 ‘맥류증산 5개년 계획’을 제1차(1953~57)와 제2차(1958~62)로 연이어 실시하고, 3차 식량 증산계획은 5.16 이후 1962년부터 시작되는 제1차 경제개발 5개년 계획의 일환으로 계속 되었다. 그 밖에도 종자 개량 계획이나 채소 증산 5개년 계획(1958~62), 과일 증산 5개년 계획(1958~62)과 같은 부차적인 증산 계획까지도 함께 수립해서 실시했다.

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이는 절대빈곤사회를 벗어나보려는 몸부림이었다. 그러나 혼란기의 정책은 제대로 수행되지 못했다. 그 이유는 시급히 해결해야 하는 식량 문제와 예산 문제, 국민들의 의식 수준, 공무원들의 의욕문제가 복잡하게 얽혀 있었다. 그런 와중에 UN과 미국의 원조가 이승만 정권의 위기를 넘기는 중요한 지렛대 역할을 했다. 미국의 잉여 농산물 처리와 한국의 빈곤이 서로에게 적당한 이익을 선사한 것이다.

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1953년도 당시 소맥(小麥, 밀) 및 면화의 경우 미국 내 잉여 농산물 적체량이 1년치 이상에 달할 정도 였다고 한다. 이 때 미국은 2차 세계대전 종전과 함께 농산물 과잉 생산 문제에 고심하고 있었다. 미국의 농산물 해외 원조는 과잉 생산 문제를 해소함과 동시에, 군사비 부담을 타국 정부에 전가시키는 역할을 했다.

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과거 미국 원조 밀가루로 만든 수제비를 먹었고 지금까지 좋아하게 된 장년층, 옥수수로 먹여 키운 닭의 고기가 중심인 치맥을 부르짖는 젊은이들. 이들의 입맛이 바뀌게 된 뒤에는 우리가 잘 알지 못한 미국의 능구렁이 속셈이 있었던 것이다.

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지난 2010년 튀니지의 재스민 혁명으로 ‘아랍의 봄’이 촉발됐다. 이는 이집트의 무바라크 축출 운동으로 이어졌다. 표면 상 무바라크 30년 독재가 발단이라곤 했지만, 이 같은 개혁 요구의 바탕에는 이집트인들이 주식으로 먹는 ‘에이시’ 빵값의 폭등에 있었다.

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이집트의 ‘에이시’를 만드는 밀가루엔 미국의 원조 밀가루가 23% 넘게 들어가 있었다. 미국은 이점을 이용해 무바라크를 꼭두각시로 이용해먹었다. 그러고도 미국은 민중항쟁을 보고 무바라크 30년 독재를 끝장내야 한다고 너스레를 떨었다. 도대체 이런 일은 어떻게 가능했을까.

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미국엔 MSA(Mutual Security Act, 상호안전보장법)이라는 것이 있다. 1951년 만들어졌으며 미국이 자유진영 나라들에게 원조하는 내용을 규정한 법이다. 1954년 이 법을 개정하면서 원조를 제공받는 국가가 원조액의 일정 비율을 할당해 미국의 잉여 농산물을 구매하도록 하는 규정 402조를 신설했다 .

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우리나라도 1955년부터 MSA에 의한 원조액 중 약20%를 잉여농산물 구매에 사용하는 내용으로 미국과 협정을 맺었다. 1955년~1960년까지 이 협정에 근거해 도입된 미국의 잉여농산물 중 44%가 원면이었고 그 다음이 인견사, 소맥, 대맥 순이었다. 양곡보다는 원면을 비롯한 원료 농산물이 다량 도입되었다. 잉여농산물을 판매한 대금은 MSA의 취지에 부합되는 곳에 사용키로 되어 있어 대부분이 국방비로 들어갔다. 미국의 한국에 대한 경제 원조 중 가장 군사적인 성격이 강한 것이었다. 이후 1961년, 이 협정은 종결된다. 미국은 한국에 대한 잉여농산물 원조를 PL480(농산물수출원조법)호에 근거한 것으로 단일화했다.

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미국은 농산물 수출을 확대하기 위해 수출 보조금 프로그램, 수출 진흥 프로그램, 수출 신용보증 프로그램, 식량 원조 프로그램 등 각종 수출 지원 프로그램들을 오래 전부터 운용해 왔다. 그것은 미국의 농산물, 특히 곡물의 70%는 수출 되어야만 미국 농업이 지속 가능하기 때문이었다. 전 세계를 통틀어 가장 많은 곡물을 생산하고 수출해야 하는 미국은, 농부들에게 수많은 보조금을 쥐어주고 곡물을 싸게 내다 팔 수 있도록 보장하고 있다.

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이 같은 정책 방향의 근거 중 하나가 PL 480호인 것이다. 이 또한 판매 수익의 50% 이상을 미국 군수물자 수입에 쓰도록 되어있어 군사적 성격의 지원이라고 볼 수 있다.

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MSA 402조에 의한 면화 수입을 눈 여겨 볼 필요가 있다. 일제는 우리 민족에게 생산량이 풍부한 목화를 엄청나게 심도록 했다. 그러나 미국으로부터의 면화 수입은 목화 재배를 그만두도록 하고 말았다. 지금 목화를 보려면 목포 고하도 면화 시배지나 가야 한다. 우리나라 학자나 관료들은 미국의 면화 재배지역을 둘러보고 우리는 목화를 심지 않는 것이 옳았다고 주장한다. 경쟁력이 있을 수 없다는 논리다.

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반면 PL480호가 적용될 시기 무상 원조 형식에 의한 잉여농산물 도입 내역을 보면, 소맥이 36%, 대맥 17%, 쌀 17%, 원면 11%였다. MSA 402조에 의한 원조와 달리 양곡 원조로 중심이 옮겨 갔다.

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1963년부터는 무상 원조가 아닌 장기 차관 형식으로 그 도입 방식이 바뀌었다. 농산물 판매 대금은 규정에 따라 10%~20%는 미국이 사용하고, 나머지 80%~90%는 국방비에 전입되어 미국으로부터 군사 물자를 구입하는데 사용되었다.

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앞선 통계 자료를 보면 우리가 어린날 왜 미국 밀가루를 많이 먹게 됐는지 어렴풋이 짐작이 된다. 나라에서 밀가루를 배급 받으면 그만한 대가를 치러야 했다. 요즘 같으면 사회적 일자리 방식이다. 농촌에서 저수지를 준설하거나 도로를 닦거나 제방을 쌓거나 하는, 하여간 일을 하면 밀가루 몇 되를 자루에 담아 올 수 있었던 것으로 기억 한다.

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그러면 어머니는 그 밀가루로 손쉬운 수제비를 끓였다. 수제비는 간장으로만 간을 해 먹어도 되는 간편식이기에 일에 지친 어머니의 손을 더는 데도 그만이었다. 이는 농촌에서 상경한 도시의 여성 노동자들에게도 적용돼, 저임금 장시간 노동을 버틸 수 있게 했다. 그렇게 알지도 못하는 사이에 미국산 밀가루는 우리의 배를 채우고 몸속으로 들어왔다.

PL 480호는 미국의 법이다. 한국 정부는 그 법에 의한 협정을 통해 국방비를 채웠다. 대신 영원히 지속되어야 할 우리 농사를 미국에 내주는 결정을 한 셈이다. 그러니까 우리 농사는 미국의 농업과 군수 산업에 잡아 먹힌 꼴이다.

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미국 정부는 가난한 나라에 원조를 해주어 인도적 국가로서의 위상을 키우고 아시아에서의 공산주의 억제라는 정치적 목적을 달성했다. 또 만성적인 문제인 농산물 과잉을 해결하고 신생 독립국가에 대한 선진국 독점 자본의 시장 확보라는 정치적 과제를 풀어냈다. 더 중요한 것은 정치적 영향력이 막강한 두 집단, 즉 군산복합체와 농산복합체를 미국 경제의 두 축으로 세우고 세계에 막강한 영향력을 행사할 수 있게 되었다는 점이다. 이렇게 미국은 세계무역질서는 물론 군사적 질서까지 자신들의 입장에서 만들어 갈 기초를 닦았다.

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과연 한국은 미국과의 각종 원조 협정으로 얻은 것이 더 많을까. 따져볼 필요가 있다. 내 생각엔 우리나라는 이 협정으로 얻은 것보다 잃은 것이 훨씬 크다. 농산물 시장의 종속과 미국의 군수 산업 틀 속에 갇혀 버렸다. 지금까지도 미국 곡물 산업과 방위 산업의 주요 시장이 아닌가. 이를 두고 경제학자들은 밀의 덫(Wheat trap)에 빠졌다고 한다.

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그보다 더 큰 문제는 우리농사의 괴멸이다. 면화가 사라지고 밀이 사라졌다. 콩이 사라지고 이젠 쌀이 사라질 차례가 됐다. 지난 정부들의 쌀값 연착륙 정책은 우리 쌀을 사라지게 만드는 정책이었다. 관세화 이후 들여올 의무가 없어진 식용 쌀을 계속 수입하는 저간에는 정치적 논리가 작용하고 있다. 그 단초가 MSA 402호와 PL 480호 같은 강대국 논리로부터 비롯된 것이다.

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아직도 PL 480호는 ‘식량으로 제공되는 차관은 미국이 편리할 때 제공한다’는 규정을 가지고 있다. 이를 통해 후진국을 휘어잡는 것이다. 무바라크의 독재 아래 30년을 신음한 이집트 민중들은 미국의 PL 480를 통한 독재 지지를 눈치 챘을까? 국제 농민단체가 PL480호와 관련해 DDA(Doha Development Agenda) 협상에서 끈질기게 이의를 제기한 것은 전 세계가 미국의 시장으로 전락하는 것에 대한 걱정 때문임을 알아야 한다. 아이젠하워 대통령이 PL480호의 입법 목적을 “미국과 다른 나라 국민들의 항구적인 이익을 위해 농산물 수출을 지속적으로 확장할 수 있는 기초 다지기”라고 한 데서 미국의 입장을 확인할 수 있다.

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반대로 한국 정부의 정치적 입장은 어떤가? 아직도 비판적 성찰 없이 굶주린 국민들의 배고픔을 해결해줬으니 그만한 정책이 어디 있었냐며 큰소릴 치고 있다. 이승만은 이 문제를 우리의 미래를 위해 충분히 걱정한 후 결정했다고 했다. 학자들은 그 논리에 손을 들어 주었고 관료들은 자신들의 배를 채우기 위해 발 빠르게 움직였다.

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PL 480호로 들여온 농산물로 이득을 본 것은 눈치 빠른 관료며 재벌들이다. 그들의 비리는 세상에 다 알려진 것들이다. 배고픈 국민들에게 돌아가야 할 무상 밀가루를 부역을 시키고는 배급했다. 또 일정 분량은 배급에 쓰이지 않고 증발했다. 관료와 재벌은 떼어 먹을 수 있는 것은 모두 떼어먹었다. 아니 떼어먹을 명분을 만들어냈다. 관료들은 자본을 키운다며 기업에 특혜를 주고 달콤한 떡고물을 챙겼다.

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1964년 1월 15일 삼민회 대표 박순천 의원이 재벌들이 폭리를 취하고 있고, 여당인 공화당은 이를 이용하여 정치자금을 챙기고 있다고 국회에서 폭로했다. 이를 통해 세상에 알려진 사건이 ‘삼분폭리(三粉暴利) 사건’이다. 국민 생활, 경제(건설)의 필수품이었던 설탕 ,밀가루, 시멘트를 유통하는 재벌 기업들이 독과점적 지위를 이용하여 세금 포탈을 저지르고 폭리를 취했다. 이를 눈감아준 공화당 정권은 그 대가로 거액의 정치자금을 챙긴 것이 이 사건의 전모다.

당시 문제가 된 기업들은 설탕은 제일제당(현재 CJ), 밀가루는 대한제분, 시멘트는 동양시멘트와 대한양회 등이다. 이 사건이 삼성 소유 한국비료주식회사의 ‘사카린 밀수 사건’이다. 대한제분은 미국의 잉여 원조 밀가루를 다섯 배나 비싸게 팔아 폭리를 취했다.

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미국의 잉여농산물이 흘러들어와 농사로 먹고 살기 어려워진 농민들은 너도나도 호미 자루를 버리고 도시의 값싼 임금 노동자가 되었다. 그들의 노동력은 다시 기업들의 자본 축적에 유용하게 이용되었다.

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이러한 사실을 되짚어보면 우리 농업의 설계도는 미국의 PL480이 그린 셈이고, 한국의 정치가, 관료, 학자들은 미국과 한통속이 되어 농민이 농사짓는 일을 포기하게 만들었다. 아예 설계도조차 만들지 않고 미국에 위탁해버린 것이다. 그 결과 미국 농산복합체는 우리의 입맛을 의도한데로 바꾸는데 성공했고, 한국 농사꾼들은 농사에서 손을 떼어야 하는 상황에 놓였다. 그것이 미국의 의도였다는 것을 이제야 우리는 알게 됐다.

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필자는 미국에 가지 못한다. 여행금지자 목록(Black list)에 등재돼있기 때문이다. 그러나 미국을 다녀온 사람들의 이야기는 들었다. 시카코에서 로스엔젤레스로 향하는 비행기 안 1만 피트 상공에서 내려다보는 미국의 곡창지대는 그야말로 장관이란다. 농가는 점같이 보이고 작은 비행기가 경지 위를 날벌레처럼 나는 모습은, 우리 농촌에선 보도 듯도 못한 또 다른 세계였다고 한다. 사각형의 경지에 중심축을 두고 빙빙 돌아가며 경작을 하는 장치가 있는데 이는 관수와 농약과 파종 등 모든 것을 할 수 있는 거대한 플랜트 장치라고 한다. 지금 이런 방식으로 경작을 하는 미국의 농산복합체들이 남미와 아시아에 거대 플랜트 농장을 운영하며 저개발 국가들의 경제 침략에 나서고 있다.

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한국 농업을 절명 상태로 이끈 원인은 우리 농업 내부에 있는 것이 아니다. 농업 외부의 정치 ·경제에 있다. 농업을 책임지는 수장이 ‘농지 규제를 풀어 농민들이 재산권 행사를 자유로이 해주는 것이 어떻겠냐’고 했다는 데에 말문이 막힐 뿐이다. 청와대 국무회의에서 농업 문제가 나오면 이제 그만하자는 볼멘소리가 나온다고 한다. 핵심 사안에서 의도적으로 농업 배제를 하는데 이어, 이제는 농민 달래기 정책마저도 귀찮아하게 된 것이다.

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지금 국민들은 지천으로 쏟아져 들어오는 수입농산물을 두려워하지 않는다. 자신들의 주머니를 털어간다는 생각도 없다. 안전하고 안정적으로 공급되기만을 바라는지 모르겠다. 그러나 농산물 시장은 언제나 불안할 수밖에 없다. 정치적 이유에서 환경적 이유에서 그렇다.

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필자와 함께 낙농을 하던 후배가 소를 모두 팔고 남미에 넥타이 장사를 다녀와서 하던 말이 기억난다. “형님 우리나라 농사로는 안돼요. 남미의 농사를 따라갈 수 없어요. 농사 그만하세요.” 그는 남미를 갉아먹는 미국 농산복합체의 플랜트 농업을 보고 이 말을 한 것이다. 이쯤 되면 PL480호는 오늘날 우리 농업의 절명 상황에 쾌재를 부르고 있지 싶다.